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双滦区人民法院 探索 “裁执分离”模式的调查与思考

发布时间:2016-10-31 14:29:43


2013年以来,双滦区法院以全面推进法治政府和法治双滦建设为根本,坚持“支持与监督、规范与保护、培训与宣传、协调与裁决”四结合的方式,针对当前承德市双滦区99%的非诉执行案件为违法用地拆除案件的特点,在全市率先确立了“裁执分离”工作机制,通过“裁执分离”机制,三年来共裁定交由行政机关组织实施的案件264件,无一发生对抗失控的恶性事件,有效理顺了法院与行政机关的执法、司法关系,解决了违法用地拆除行政非诉案件执行难的问题,促进了行政机关执法水平有效提升,得到了承德市委、市委政法委、市人大、市中院和当地党委政府的充分肯定。

一、实施“裁执分离”工作机制的背景

近年来,随着双滦区经济社会的不断发展和城镇化进程的不断加快,行政非诉执行案件呈逐年大幅上升趋势,从行政非诉执行案件工作情况分析看,主要表现为:

一是土地、房屋登记、征收拆迁等行政管理领域的案件大幅攀升。据统计,2009年至2015年,双滦区法院受理该类强制执行案件787件。其中,2009年仅为29件,2015年高达 150件,七年来该类案件增长了近五倍。这类案件呈现数量多,程序严格且时间周期长、社会影响大,涉案财产损失大、执行难度大等诸多特点。

二是暴力抗法和案件信访化问题凸显。这类案件大多涉及公民的最基本权益以及地方党委政府的重点项目建设,官民矛盾十分突出,并多以信访、闹访、围攻,甚至暴力抗法、个人极端事件等形式表现出来,给当地政府和法院施加压力,干扰法院司法和行政机关执法。

三是案多量大与法院执行部门财力、物力、人力严重不足矛盾突出。土地执法案件绝大多数涉及拆除违法建筑物,执行阻力大,各种风险因素交织,需要动用大量的人员、器械,处理一起案件就可能需要几十人,单凭法院一个部门组织实施,执行力量严重不足难以完成工作任务。

四是法院和行政机关的优势发挥不出来。法院的优势在于是非裁断,行政机关的优势在于执行,与人、财、物的配置相对应。在人员方面,目前双滦区有行政执法人员近千人之多,相对于法

院寥寥几名非诉执行人员,优势不言自明。

五是传统执法模式不能适应经济发展的需要。实行“裁执分离”工作机制前,法院处理行政非诉执行案件往往片面强调司法的消极性、不告不理的司法观念,在执行模式上,法院既是“运动员”又是“裁判员”。这种被动的司法观念和“自裁自”、“自执自”的做法,显然不能适应当前经济发展的需要。

六是相关法律法规相继颁布为“裁执分离”工作机制运行提供了有力契机。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及最高法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》将“裁执分离”模式上升到了法律法规层面,并对法院如何审查和裁定,行政机关如何执行和实施等问题进行了规范,为“裁执分离”工作机制运行提供了法律保障。

二、实施“裁执分离”工作机制的具体举措

针对当前辖区99%非诉执行案件为违法用地拆除案件的特点,双滦区法院创造性确立 “裁执分离”工作机制,并在实践中不断创新,形成了一些行之有效的具体工作举措。

一是把握“裁执分离”原则方向,细化环节建立规程体系。结合最高法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,在广泛调研的基础上,及时向双滦区委、区政府汇报沟通,联合下发了《关于推进和规范双滦区行政非诉执行“裁执分离”工作会议纪要》,形成法院裁决后由法院指导、政府牵头组织、职能部门分工实施的联动机制。同时,根据“裁执分离”各环节特点,制定出台了《关于行政非诉执行案件“裁执分离”实施方案》,细化了审查、协调、实施等工作的类型化规程,使案件操作有章可循、规范有度。

二是坚持严格依法审查,强化裁决功能避免一裁了之。在推进“裁执分离”实施过程中,准确把握法院行使“裁判员”的职能定位,坚持三个“严格”。一是严格司法审查标准。对实施主体、范围、程序等方面进行全面严格审查。坚持合法性与合理性审查并重原则,确保每一个裁决既合法又合理。通过全面推进听证制度保障行政相对人的知情权和参与权,争取群众的理解和支持。二是严格控制先予执行。在诉讼中申请人民法院先予执行的原则上不予准许。严格把握“可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”标准。三是严格规范行政行为。凡是事实不清、程序违法、未进行社会稳定风险评估或具体行政行为虽然合法但有明显不合理及不宜执行等情形的,坚决予以退回或裁定不准予执行。

三是创新机制强化衔接配合,促进矛盾多元化解。按照“适度参与、实质化解、联动稳控”的总体工作思路,并在实践中不断创新,形成了一些行之有效的工作机制。一是建立重大项目提前介入机制,协同行政职能部门诉前分流化解。针对辖区重点项目建设,制定一对一的保障方案,并选派专人入驻项目建设工作组,全程参与各项政策的制定。积极协同行政机关诉前协调,尽可能促使行政相对人权益在诉前得到充分维护。二是建立全程协调机制,促进实质化解纠纷。坚持依法审查与实质性化解并重,对诉讼中征收补偿事项能够查清的,直接判决变更补偿决定,减少不必要的“程序空转”。制定《关于行政案件协调和解的实施办法》,指导法官将协调和解工作贯穿行政审判全过程。三是建立和完善在党委统一领导下多方参与的工作机制,促进纠纷多元化解。建立重大社会管理问题联动会商机制。针对行政机关在社会管理中的一些棘手问题,主动介入,结合法院自身优势与行政机关一同会商,寻求切实可行的解决纠纷办法。建立庭审前纠纷联动化解机制。对已经形成诉讼的案件,通过阅卷、询问等方式对涉案诉讼风险进行评估,对于因法律或社会管理手段本身存在漏洞引发的案件,与行政机关共同采取措施,将矛盾化解在诉讼程序之外。建立行政机关调解与行政诉讼协调联动对接机制。由法院和行政机关共同对被执行人展开调解,整合行政机关的资源优势和法院的中立优势,合力化解纠纷。

三、实施“裁执分离”工作机制以来取得的成效

经过三年来的实践,双滦区法院行政非诉执行“裁执分离”机制初见成效。

一是“裁执分离”做法成熟,有力、有效。通过“裁执分离”机制,有效理顺了法院与行政机关的执法、司法关系,解决了违法用地拆除行政非诉案件执行难的问题,促进了行政机关执法水平有效提升。几年来,在承赤高速公路、三岔口物流园区、张承高速公路、滦河钒钛产业园等重大项目建设中全面推行“裁执分离”工作机制,保证了这些重点项目建设的顺利实施。

二是违法占地问题得到有效解决。该工作机制施行后,因行政机关负责对违法占地建筑物组织实施拆除,执法力度加强,执法手段改进,对违法占地建设发现一起即查处一起,使违法占地行为在开槽奠基之初就被责令停止建设,违法占地行为得到有效控制,避免了互相推诿、拖延执法、执行不力等情形。三年来,双滦区法院与行政机关共同诉前化解涉土地行政纠纷案件1132件,违法占地问题得到有效解决。

三是政府依法行政得到有效推动。三年来,双滦区法院受理的355件土地类行政非诉案件,经审查仅有 14件存在超过申请强制执行期限、违法占地土地种类认定错误、行政处罚适用法律不当、行政法律文书送达不合法等问题,执法存在瑕疵而未准予执行。通过该院与区行政机关每季度召开一次的“行政执法和行政审判联席会议”和开展的联合培训等活动,行政机关工作人员法律意识、行政执法水平得到了加强。通过司法建议、反馈问题,倒逼行政机关提高行政执法水平和依法行政能力。

四是法院执行压力得到有效缓解。该工作机制的实施,使法院与行政机关各司其职,实现了法院与行政机关的资源互补、良性互动,使法院执行工作能够集中于常规案件的执行,有效解决了行政非诉案件的“执行难”问题,案件执行到位率极大提升。三年来,共裁定交由行政机关组织实施的案件264件,全部得到圆满执结。

五是“裁执分离”机制得到各界肯定。双滦区委、区政府认为,“裁执分离”规范了行政机关的执法行为,较好地解决了行政不作为问题,阻遏了违法占地蔓延的趋势,极大地推进了政府依法行政的进程。新浪网法治板块、河北法院网、承德日报等媒体网站相继对该院做法予以报道,多地法院到该院学习“裁执分离”工作经验,群众对违法占地现象得到明显控制也给予高度赞扬。2015428日,由承德市委组织的“全市行政执法和行政审判联席会议”上,双滦区法院介绍了“裁判分离”工作经验做法。2015121日,承德市人大代表团到该院对该项工作进行经验总结调研。

四、对实施“裁执分离”工作机制的思考和启示

“裁执分离”工作机制是按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及最高法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》而试行的,作为新鲜事物,仍应进一步发展和完善。

(一)主动汇报沟通,争取党政支持是做好“裁执分离”工作的前提保障。

推进“裁执分离”工作机制破解执行难题,不是法院一家或政府某一个部门所能解决的问题,需要党委、人大、政府的理解和支持。人民法院应充分利用“府院联席”会议、行政复议与行政审判联席会议等沟通平台,着重从正确把握立法本意、分工协作、突出各自优势并形成合力的角度阐述“裁执分离”的意义,积极争取党委、人大、政府的认同和支持。

(二)坚持四个明确,严格依法审查是做好“裁执分离”工作的坚实基础。

在推进“裁执分离”实施过程中,准确把握法院与行政机关的职能定位,要坚持做到“四个明确”,严格依法审查。一是明确适用范围。“裁执分离”工作机制主要适用于国有土地上房屋征收拆迁、违法占地建筑物的强制拆除、强制退出土地等行政非诉执行案件。二是明确执行实施责任。法院裁定准予执行的,一般由作出行政决定的行政机关负责实施。三是明确监督指导责任。法院对行政机关实施执行的全过程进行监督指导,要求行政机关在申请执行时提交详细的执行方案,执行情况向法院告知。四是明确执行行为规范。对行政机关申请强制执行的方式步骤、组织实施执行的操作细节做出具体规范。

(三)注重协调配合,做好“四个衔接”是做好“裁执分离”工作的基本原则。

推动和落实“裁执分离”的关键是做好“四个有效衔接”。一是在司法审查标准上进行有效衔接。通过多种形式把司法审查标准植入每一名行政执法人员心中,实现行政执法标准与司法审查标准有效统一。二是在先予执行上进行有效衔接。由于先予执行可能会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失。为此,法院应积极与行政机关沟通,出台相关制度,明确限定行政案件先予执行的范围和条件。三是在规范行政行为上进行有效衔接。在推进“裁执分离”的同时不放松行政机关对组织实施行为的事前指导和事后监督,进一步保障和规范行政执法行为。四是在行政非诉执行案件难点问题应对上进行有效衔接。充分用好联席会议机制,对遇到的难点问题与行政机关一同进行专题研讨,达成一致共识,形成统一解决方案。

(四)坚持多元化解,避免“一裁了之”是做好“裁执分离”工作的有效方法。

在推进“裁执分离”的同时,注重多元协调化解,尽量减少一裁了之或强制执行的行为。一是重大项目提前介入,协同行政职能部门诉前分流化解。积极协同行政职能部门诉前协调,充分发挥政府各职能部门的优势,尽可能促使行政相对人权益在诉前得到充分维护。二是全程协调,促进实质化解纠纷。立案前,主动与被执行人进行沟通,促成诉前和解。审查时,不急于裁判,对被执行人提出的合理诉求,及时反馈行政机关。强制执行前,积极协同行政职能部门共同化解矛盾,努力促进和解执行。三是在党委统一领导下多方参与,促进纠纷多元化解。重大社会管理问题联动会商。主动介入,结合法院自身在化解纠纷方面的经验优势与行政机关一同会商,寻求切实可行的解决纠纷办法。庭审前纠纷联动化解。对已经形成诉讼的案件,通过阅卷、询问等方式对涉案诉讼风险进行评估,将矛盾化解在诉讼程序之外。行政机关调解与行政诉讼协调联动对接。整合行政机关的资源优势和法院的中立优势,合力化解纠纷。


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